Professioneel toezicht versterkt overheidsimago

Dramademocratie

Met genoegen heb ik het stuk (Meer buitenlandse valuta, meer belastingopbrengst, meer werkgelegenheid) van drs. Indra Jharap en drs. Vincent Moest gelezen. Een stuk waarin een voorstel wordt gedaan dat Suriname mogelijk weer financieel gezond kan maken. Geen dag later verscheen een ander artikel waarin minister Dodson aangeeft dat vermeende corruptie bij EBS (waarschijnlijk veroorzaakt door intransparantie) onderzocht zal worden. Een week eerder heeft de president aangegeven dat het rommelt bij de douane en bij EBS.  Alsof dat nog niet genoeg is, durven politici steeds vaker de woorden “privatiseren van nutsbedrijven” in één adem met “belastinghervormingen” te noemen. In het licht hiervan is het dan ook op zijn minst opmerkelijk dat de FEP in haar advies het professionaliseren van overheidstoezicht niet benoemd heeft. Tel daarbij op de machinaties van de hedendaagse ‘dramademocratie’ waarin de aandacht van de media, politiek en burgers eerder uitgaat naar ‘slecht nieuws’ dan ‘goed nieuws’.

In plaats van zich te concentreren op de anti-corruptiewet, zouden DOE en andere corruptiebestrijders, zich daarom sterk moeten maken om overheidstoezicht eindelijk  professioneel te positioneren.Een goede verantwoording, goed toezicht en een goed controle klimaat zijn namelijk van essentieel belang voor het goed functioneren van (semi)publieke instellingen. Toezicht ondersteunt dus ministeriële verantwoordelijkheid en heeft daarnaast een maatschappelijke functie. Toezicht moet daarom een onpartijdige houding aannemen, onafhankelijk worden gepositioneerd en zich publiek verantwoorden. Alleen dan kan een toezichthouder op een legitieme en  gezaghebbende wijze toezicht uitoefenen en de beoogde meerwaarde waarmaken.

Geen structurele oplossing zonder professioneel toezicht

Voordat wij overhaast overgaan tot het bedenken van oplossingsmodellen voor de huidige economische situatie (met in haar kielzog de vermeende corruptie incidenten), lijkt het relevanter eerst de concepten en inzichten die goed toezicht verbeteren, te belichten. Dit, omdat geen enkel model structurele oplossingen zal bieden, zonder goed en professioneel toezicht. Sterker nog, alle oplossingsmodellen die ervoor zorgen dat de staatskas gevuld wordt, zullen zonder goed toezicht tot niets leiden. De verdiende middelen zullen als sneeuw voor de zon verdwijnen. Zonder goed toezicht wordt het dus: ‘minder buitenlandse valuta, minder belastingopbrengst en minder werkgelegenheid’. De overheid hoeft ook niet alle toezichttaken op zich te nemen; interessant is ook te bekijken of meer en beter intern toezicht tot minder extern overheidstoezicht kan leiden. De assumptie is dat goed intern toezicht leidt tot minder incidenten en dus tot een reductie van neveneffecten van extern toezicht. Het effect van goed toezicht zou dan moeten resulteren in kwaliteitsverbetering. Goed toezicht zou ervoor moeten zorgen dat er ook aandacht is voor professionaliteit en onafhankelijkheid.

De maatschappelijke veranderingen

Het implementeren van de zojuist genoemde voorstellen zou een niet te onderschatten maatschappelijke verandering met zich meebrengen. Dit is eigenlijk de introductie van ‘The enabling state’, waaraan het New Public Management (NPM) ten grondslag ligt.Er vindt dus een verschuiving plaats in de richting van een voorwaarde scheppende staat (government naar governance). Deze verandering betekent dat de overheid het produceren van collectieve goederen in principe gedeeltelijk aan de markt overlaat. Maatschappelijk ondernemen met publieke middelen vereist echter een nog scherper intern en extern toezicht. Maar wat is ‘goed’ toezicht? Wat is de maatschappelijke functie en waarde van toezicht eigenlijk? Wat zijn de effecten van toezicht? Wie zorgt voor toezicht? Antwoorden op al deze vragen zouden het falend toezicht inzichtelijk kunnen maken en het vertrouwen in de overheid waarschijnlijk kunnen vergroten. Deze en andere vragen zullen in de komende artikelen stuk voor stuk belicht worden. Met de hoop gezamenlijk een Surinaams toezicht arrangement te vinden dat past binnen het nieuw maatschappelijk denken.

Wat is toezicht?

Toezicht betreft het verzamelen van informatie over de vraag of een zaak of handeling aan de daaraan gestelde eisen voldoet, het vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.

In het dagelijks spraakgebruik wordt onder ‘toezicht’ verstaan dat ‘ergens op wordt gelet’, dat ‘iets wordt beheerd’ of ‘dat wordt gecontroleerd of ergens aan wordt voldaan’ met als doel te corrigeren. Toezicht is dus een onderdeel van een breder controlesysteem gericht op de bevordering van de uitvoering van wet- en regelgeving en overheidsbeleid met als doel de borging van het maatschappelijke vertrouwen in het functioneren van het openbaar bestuur en de maatschappelijke dienstverlening. Toezichthouders hebben bevoegdheden om informatie te verzamelen, bijvoorbeeld het wettelijke recht gegevens bij EBS of de douane op te vragen. Zij kunnen vervolgens interveniëren door het object van toezicht te stimuleren de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren of door sancties op te leggen. Waar toezichthouders dwang mogen uitoefenen op het object van toezicht, spreekt men van handhaving. Het begrip ‘toezicht’ kent dus drie kenmerken: waarnemen, oordelen en beïnvloeden. Toezicht bevordert ook de naleving van in beleid en regelgeving vastgelegde normen door regels te handhaven. Daarnaast levert toezicht informatie over de kwaliteit van de uitvoering van publieke taken. Op basis van deze informatie kan de minister zo nodig bijsturen. Ten derde informeert toezicht minister, parlement en samenleving over ontwikkelingen in de praktijk en de effecten van beleid. Bij mogelijke corruptiezaken, zoals vermoedelijk bij EBS, wordt dan niet alleen de directeur ter verantwoording geroepen, maar ook de toezichthouders die dit niet hebben kunnen voorkomen.

Werkwijze van toezicht

Intern toezicht is het toezicht binnen een organisatie, zoals bijvoorbeeld uitgevoerd door een Raad van Toezicht en interne audits. Extern toezicht komt van buiten. Voorbeelden hiervan zijn het overheidstoezicht en het toezicht vanwege accreditatieorganen voor het hoger onderwijs. De kern van de werkwijze van toezicht is de drieslag: informatie verzamelen, oordelen en interveniëren. Om toezicht te kunnen houden, is een waarderingskader nodig dat de eisen bevat waaraan het object van toezicht moet voldoen. Vervolgens moet bij het object worden nagegaan of deze eisen in voldoende mate zijn gerealiseerd. Dit gebeurt door middel van het beschrijven van feiten die nodig zijn om te bepalen of aan de eisen is voldaan. Vervolgens vindt er een beoordeling van deze feiten plaats tegen het licht van het waarderingskader. Indien geoordeeld wordt dat niet aan de eisen is voldaan, vinden interventies plaats. De vraag is of er genoeg heldere, eenduidige waarderingskaders aanwezig zijn bij  EBS, douane en alle andere (semi)overheidsinstanties. Is dat niet het geval, dan moeten wij niet verbaasd reageren als de volgende fraude- of corruptiezaak de kop opsteekt.

Rol van toezicht

Een overheidstoezichthouder heeft nooit het toezicht op het geheel, maar is  betrokken bij  bepaalde aspecten. Vandaar dat we in deze gevallen van meervoudig toezicht spreken. Het toezicht op scholen is een voorbeeld van meervoudig toezicht. Zo zou de onderwijsinspectie toezicht op deugdelijkheid, het onderwijsachterstandsbeleid en de kwaliteit van het onderwijs moeten houden. OW houdt dan toezicht op de huisvesting, de arbeidsinspectie op de arbeidsomstandigheden en de veiligheid op scholen.

Neveneffecten van toezicht

Op instantieniveau kan toezicht ertoe leiden dat overheidsinstanties steeds meer op elkaar gaan lijken (isomorfisme) omdat toezicht de innovatie zou afremmen en aanstuurt op handelen dat afgestemd is op het waarderingskader van de toezichthouder. Dit wordt ook wel eens ‘inspectiegericht handelen’ genoemd. Voor inspectiebezoeken waaronder interne audits, geldt verder dat deze naar verwachting stress opleveren bij managers en hun personeel. Maar al deze neveneffecten zijn ten eerste beheersbaar en ten tweede niet te vergelijken met het voordeel van goed toezicht: een corruptie onvriendelijk werkklimaat.

In het volgende artikel zullen de taken, rollen en instrumenten van toezichthouders uitgebreid beschreven worden, zodat wij stap voor stap komen tot een toezicht concept dat intern toezicht kan versterken en vermeende corruptie incidenten tot het verleden kunnen laten behoren. De casus EBS zal dan als illustratie dienen om aan te geven dat het niet vanzelfsprekend is dat intern toezicht oog heeft voor wet- en regelgeving. Intern toezicht heeft de neiging eerder de eigen belangen te behartigen dan het algemeen belang. De belangengroep theorie wijst  in dit verband op het gevaar van een ‘regulatorycapture’, dat wil zeggen dat eerder de belangen van de direct betrokkenen worden beschermd dan het algemeen of overheidsbelang. Dit verklaart mogelijk het breed geconstateerde verschijnsel dat intern toezicht liever wil adviseren dan inspecteren.

Aangeboden

Drs. Bc. John Brewster

brewster.john@gmail.com