“Er is, kortom, nauwelijks sprake van een strategische benadering van beleid.” Tot deze harde conclusie komt het Burgerinitiatief voor Participatie & Goed Bestuur (Bini) onder meer in haar eindrapport van de beleidsmonitoring. Uit de monitoring blijkt volgens Bini inderdaad dat er veeleer sprake is van losse projectjes en kleine los van elkaar staande acties, zonder dat er duidelijke prioriteiten zijn gesteld, of een logische opbouw van acties is te onderscheiden. “Er is, kortom, nauwelijks sprake van een strategische benadering van beleid, daarbij zien wij binnen bepaalde beleidsgebieden veel nadruk op één type van actie, bijvoorbeeld bewustwording bij het tegengaan van geweld tegen vrouwen; of dienstverlening op het gebied van onderwijs en sport/jongeren. Een strategische benadering van elk beleids-terrein zou een voor dat beleidsterrein goede verhouding tussen de diverse strategieën (capaciteitsversterking, bewustwording, dienstverlening, onderzoek, infrastructuur, wetgeving en institutionalisering) moeten aantonen. Veel kleine, losse acties binnen een beleidsgebied kunnen een vertekend beeld opleveren van de ware aard, grootte en het belang van de interventies. De werkelijke impact op de kwaliteit van leven van rechthebbenden blijft daardoor onzichtbaar.”

De rapportage, gegroepeerd rond de thema’s waar Bini zich over buigt, beslaat globaal de periode vanaf het aantreden van de huidige regering (augustus 2015) tot december 2016. De thema’s die zijn gevolgd, zijn: Kinderrechten, Vrouwenrechten en Gendergelijkheid, Rechten van Imheemse en Tribale Volken, Milieu, Gezondheidszorg, Onderwijs, Goed Bestuur, Sport en Jongeren en Decent Work. Deze prioriteiten zijn uitgewerkt in het document: ‘Voor Onze Toekomst’, dat Bini in mei 2015 publiceerde.

Volgens Bini zou het Meerjaren Ontwikkelings-plan (of, zoals nu genoemd: het Ontwikkelings-plan – OP) in principe moeten worden afgeleid van een regeringsverklaring. Om ervoor te zorgen dat een nieuw aangetreden regering in redelijke rust het door de wet verplichte Ontwikkelings-plan kan maken, loopt de termijn van het Ont-wikkelingsplan sinds enkele jaren niet synchroon aan een regeringsperiode, maar is er een overlap van een jaar (het Meerjaren Ontwikkelingsplan 2006-2011; Ontwikkelingsplan 2012-2016 van respectievelijk de regeerperiodes mid 2005-mid 2010 en mid 2010-mid 2015).

Dit betekent dat een regering gedurende minstens het eerste jaar van haar zittingstermijn in principe zich zou moeten houden aan de planning zoals aangegeven in het geldende Ontwikkelingsplan.

Bini: “Hier stuiten we op een ongemakkelijke realiteit: de tijdspanne tussen het aantreden van een nieuwe regering en het aannemen van een Ontwikkelingsplan is intussen gemiddeld twee jaar geworden. Als een nieuwe regering besluit om het geldende Ont-wikkelingsplan (aangenomen tijdens een voorgaande regering) bij het grof vuil te plaatsen meteen na haar aantreden, wat is dan de werkelijke status en het nut van dit wettelijk planinstrument? En wat is dan het visie-document waarop plannen worden gebaseerd tot de aanname van het nieuwe Ontwikke-lingsplan? Is dat de regeringsverklaring? Ook daar kunnen vraagtekens bij geplaatst worden.

Met het afleggen van de regeringsverklaring, in oktober 2015, werden de contouren van het nieuwe beleid bekendgemaakt. Die zouden dan vervolgens verder uitgewerkt dienen te worden in jaarplannen. De jaarplannen van 2016 en 2017 staan dan dus in principe los van het OP 2012-2016. Maar het verband tussen de jaarplannen 2016 en 2017 en de regeringsverklaring 2015-2020 is ook onduidelijk. Er is ook geen één-op-één verband te leggen tussen de jaarplannen en de jaarbegrotingen, die toch in feite niets meer zouden moeten zijn dan een monetaire vertaling van de jaarplannen.

In het concept Ontwikkelingsplan 2017-2022 wordt de hervorming van het nationaal planapparaat als belangrijk ontwikkelingsdoel gesteld, en een voorwaarde voor succesvolle ontwikkeling. De vraag is of deze hervorming van het apparaat, zoals voorgesteld, zich binnen de resterende drie jaar van deze regeerperiode kan voltrekken – het gevaar is immers dat bij een volgende regering er andere inzichten zullen zijn. Het is daarom van groot belang dat er met spoed gewerkt wordt aan het verkrijgen van een nationale consensus over de herinrichting en versterking van het planapparaat; en dat het eigenaarschap van dat apparaat inderdaad nationaal gedragen wordt. Dat wil zeggen: niet partijgebonden, en met complete betrokkenheid en zeggenschap van niet-staatsactoren (civil society en bedrijfsleven). Daardoor vergroten we de overlevingskansen van het nieuwe apparaat.

Tussen het jaarplan en de uitvoering van acties is er vaak ook een groot niemandsland van planning. Grote voornemens worden niet vanzelfsprekend in samenhangende programma’s uitgewerkt (voorbeelden waar dat wel zo is, zijn o.a. de meerjarenprogramma’s ‘Bestrijding van Chronische Niet-Over-draagbare Aandoeningen’ en het project ‘Ver-beteren Geestelijke Gezondheidszorg’).

Ook het OP 2017-2021 identificeert de zwakte van het overheidsapparaat op het gebied van een planmatige, strategische aanpak, en de vertaling van voornemens naar acties. In de inleiding wordt gesteld dat “Adoptie van methoden en procedures voor plan- en beleidsformulering onderdeel zijn van de hervorming van het politiek-bestuurlijk apparaat. Er moet een formeel begin gemaakt worden met het langdurig proces, waarin alle onderdelen van de publieke sector overstappen naar de gangbare methoden voor de uitwerking van planning en beleid: strategische planning en resultaatgerichte budgettering, management, monitoring en evaluatie.”

De kleine niet-geïntegreerde acties maken ook dat complexe problemen niet adequaat kunnen worden aangepakt. De meest schrijnende ontwikkelingsproblemen, zoals werkloosheid en armoede zijn multidimensionaal van karakter en vereisen een geïntegreerde oplossing. Door een gebrek aan overleg tussen lijnministeries worden problemen niet alleen niet op behoorlijke wijze aangepakt, maar is er ook een enorme verspilling van middelen.