Zeven strategische richtlijnen bij de analyse van de staatsbegroting 2017 en verder

-tbv leden van de Nationale Assemblee en anderen-

De Surinaamse economie is sedert het vierde kwartaal van 2012 langzaam maar zeker afgegleden en bevindt zich sedert 2015 in een diepe recessie, die zich kenmerkt door inkrimping van de economie, stijgende prijzen van goederen en diensten, teruglopende werkgelegenheid, afnemende importen, afnemende exporten, een instabiele en voortdurend in waarde afnemende nationale munt en toenemende in plaats van afnemende overheidsuitgaven. Maar het grootste vraagstuk is toch wel dat de ontwikkelingsstrategie van de regering failliet lijktte zijn en een ‘turn-aroundpublic management’ strategie lijkt te ontbreken, of lijkt te falen. Onder deze ongunstige, maar desondanks uitdagende situatie wordt de volgende maand pas de ontwerpbegroting van 2017 in de Nationale Assemblée behandeld. Ik heb besloten om dit artikel te schrijven omdat ik het afgelopen jaar en met name de afgelopen weken perplex heb gestaan van de oppervlakkige en vaak ondeskundige wijze waarmee talrijke leden van de Nationale Assemblée praten over het cijfermateriaal in de staatsbegroting en andere financiële documenten. Ik kreeg steeds het gevoel dat de meeste leden van dit hoge staatsorgaan, maar ook van andere staatsorganen de indruk hebben dat de staatsbegroting niet meer is dan een optelsom en/of aftreksom van bedragen en begrotingsposten. Ik heb in ieder geval zeer zelden de indruk gehad dat de voornoemde leden van hoge staatsorganen beseffen dat de staatsbegroting de ultime uitkomst is van de Leer van de Openbare Financiën, een vak dat op academisch niveau op economische faculteiten van universiteiten, wordt gedoceerd. De bedoeling van dit artikel is om de voornoemde lezersenige handvaten in handen te geven om de staatsbegrotingen grondig te kunnen bestuderen met het doel om uiteindelijk in februari 2017 een debat op niveau in het hoge college van Staat te kunnen voeren. In dit artikel worden er zeven richtlijnen voor een grondige analyse van de staatsbegroting aangehaald.

Richtlijn no 1.
Bij de analyse van de ontwerp staatsbegroting van 2017 is het van belang dat men de ontwerpbegroting van 2016, de suppletoire begroting van 2016, de jaarrede van de president van 2017 en de Financiële Nota 2017 erbij haalt. In de ontwerpbegroting van 2017 dienen niet alleen de cijfers, maar vooral de verbanden tussen de cijfers te worden geanalyseerd. Maar het belangrijkste in de ontwerpbegroting van 2017 zijn de tabellen met de zogenoemde ‘outlook’, dat wil zeggen het cijfermateriaal van de operationele uitgaven voor de periode 2018-2021, per ministerie. Aan de hand van de ‘outlook’ kan men zelf nagaan, of mede door het geplande overheidsbeleid de Surinaamse economie uit de huidige recessie zal geraken.
Tot slot moeten voor een gedegen analyse van de ontwerpbegroting 2017 ook tegelijkertijdde recente pennevruchten van het Planbureau, te weten het Jaarplan 2017 en het Ontwikkelingsplan 2017-2021 in verband met de ‘outlook’erbij worden gehaald.

Richtlijn no 2.
Bij de analyse van de jaarlijks bij wet terugkerende ontwerp staatsbegrotingen is het onmisbaar dat er een aantal ‘key performance indicators’ (KPI’s) oftewel kengetallen die betrekking hebben op de leer van de openbare financiën bij de analyse worden gebruikt. Deze KPI’s moeten jaarlijks worden berekend en moeten als richtsnoer dienen bij de analyse en debatten rond de staatsbegrotingen, vanaf die van 2017. Ik zal in dit artikel volstaan met slechts 10 algemene KPI’s, omdat er ook per ministerie uiteindelijk KPI’s moeten worden ontwikkeld. Hiernaast worden er ook een drietal begrippen die uiterst van belang zijn in de problematiek van de openbare Financiën aan de orde gesteld.

Richtlijn no. 3
Om welke KPI’s gaat het in deze?
De meest voor de hand liggende KPI’s hebben betrekking op:
1. De bijdrage van de overheid aan het BBP, oftewel de ‘overheidsproductie’. Deze bijdrage is gelijk aan de salarissen van de landsdienaren;
2. De collectieve uitgavenquote. Dit zijn de totale uitgaven van de overheid in procenten van het nationaal inkomen. De data voor de berekening is afkomstig van het ministerie van Financiën, van het Agemeen Bureau voor de Statistiek, (ABS) en het Planbureau;
3. De relatie tussen de overheidsuitgaven, de overheidsbestedingen en de inkomensoverdrachten1 door de overheid. De overheidsuitgaven bestaan uit overheidsbestedingen plus de inkomensoverdrachten door de overheid. De overheidsbestedingen op hun beurt bestaan uit de overheidsconsumptie en de overheidsinvesteringen. Aangezien de overheidsinvesteringen nog niet helder zijn geformuleerd in de ontwerpbegrotingen kan dit kengetal nog niet extern worden berekend. De data voor de berekening van dit kengetal komt van het ministerie van Financiën en verder van o.m het ministerie van Sociale Zaken en van het ABS;
4. De collectieve lastendruk. Dit is het totaal aan overheidsontvangsten uitgedrukt in een percentage van het nationaal inkomen. De data voor de berekening van dit kengetal is afkomstig van het ministerie van Financiën, het ABS en het Planbureau;
5. De collectieve uitgaven. Collectieve uitgaven zijn de uitgaven van de overheid plus de inkomensoverdrachten die via de sociale verzekeringsfondsen lopen. Dit kengetal is vooralsnog met enige onzekerheid te berekenen. De uitgaven van de overheid zijn bekend. De inkomensoverdrachten die via de sociale verzekeringsfondsen lopen niet helemaal. Gedacht kan worden aan de bijdrage van de overheid aan het AOV fonds en de bijdrage3 van de overheid aan de basis ziektekosten verzekering. De huidige positie van het SZF is in dit kader ook van belang. De data moet voor de berekening van deze KPI van het ministerie van Financiën en andere ministeries/instellingen worden gehaald;
6. De overheidsconsumptie. Deze bestaat uit de som van de materiële overheidsconsumptie en de salarissen van de landsdienaren. De data voor de berekening van deze KPI kan van het ministerie vanFinanciën en van het ABS worden gehaald;
7. Het begrotingssaldo. Dit is het verschil tussen de totale overheidsinkomsten en de totale overheidsuitgaven. Wanneer het begrotingssaldo negatief is wordt er van een begrotingstekort gesproken. Wanneer de overheidsinkomsten gedurende een begrotingsjaar hoger uitvallen dan de overheidsinkomsten is er sprake van een begrotingsoverschot. Het ministerie van Finan-ciën is bij uitstek geschikt om de tijdreeks van deze KPI te produceren;
8. Financieringstekort. Het financieringstekort is gelijk aan het begrotingstekort minus de aflossing op de staatsschuld. Het financieringstekort is ook het bedrag waarmee de staatsschuld toeneemt. De data voor de berekening van deze KPI is strikt een affaire van het ministerie van Financiën, omdat het Bureau voor de staatsschuld onder dit ministerie valt;
9. Staatsschuldquote. Dit is de staatsschuld als een percentage van het nationaal inkomen. De data voor de berekening van deze KPI kan komen van het ministerie van Financiën, het ABS en het Planbureau;
10. De gemiddelde belastingdruk. Dit is het totaal van de belasting ontvangsten in procenten van het nationaal inkomen. De data voor de berekening van deze KPI kan komen van het ministerie van Financiën, het ABS en het Planbureau.
Dit moeten dan de meest gebruikte algemene KPI’s in het kader van de analyse van de Staatsbegroting 2017 en toekomstige staatsbegrotingen worden. Voor de goede orde kan worden opgemerkt dat hier slechts de berekening van KPI’s zijn voorgesteld, die in de leer van de Openbare Financiën van belang zijn. Andere belangrijke KPI’s, die hier niet aan de orde zijn gesteld zijn bijvoorbeeld monetaire- en gedetailleerde staatsschuldpositie KPI’s, maar in de recessie zijn ook arbeidsmarkt4KPI’s van uitermate belang.
Aangezien de (financiële) documenten die in richtlijn 1 zijn genoemd anno 2017 niet systematisch de Key Performance Indicators presenteren is het eerste advies aan de leden van de Nationale Assemblée om de regering (de minister van Financiën) te vragen om voor de periode 2000-2021 de reeks van de 10 KPI’ste berekenen en aan de leden van het Parlement ter beschikking te stellen. U zult versteld staan van de kwantitatieve en bruikbare informatie die beschikbaar zal komen. De beschikbare informatie (KPI’s) moeten overigens in het vervolg door de regering als analyse- en sturingsinstrumenten voor toekomstig beleid worden ingezet.

Richtlijn no. 4.
Deze richtlijn heeft betrekking op de zogenoemde gulden financieringsregel. De gulden financieringsregel5 is een interessante richtlijn voor het beleid van ministeries van Financiën, maar ook Governors van Centrale Banken, kortom voor monetaire autoriteiten. De gulden financieringsregel is er op gericht dat lopende uitgaven door lopende ontvangsten moeten worden gedekt, waardoor er een sluitende gewone dienst op de staatsbegroting ontstaat. Er mag echter wel worden geleend voor investeringen die gedurende een aantal jaren nut hebben. In dit kader wordt gedacht aan de zogenoemde kapitaaluitgaven6 of uitbreidingsinvesteringen7.
Teneinde na te gaan wat de toepasselijkeheid van de guldenfinancieringsregel in de huidige context van de staatsfinanciën in Suriname is, moet de Financiele Nota8 van 2017 worden geraadpleegd. Bij de financiering van de ontwerpbegroting 2017 zijn de uitgangspunten van de guldenfinancierings regel niet toegepast. Integendeel blijkt dat lopende uitgaven voor een groot deel zullen worden gefinancierd met leningen.

Richtlijn no. 5
Deze richtlijn heeft betrekking op wat wordt genoemd, het voeren vananti-cyclischbegrotingsbeleid. Suriname is voor wat zijn productie en export betreft sterk afhankelijk van de export van slechts enkele vrijwel onbewerkte mijnbouwgrondstoffen, waarvan de prijsvorming op de internationale goederenmarkten plaatsvindt. Wanneer de internationale goederenprijzen van deze producten kelderen en heeft dit direct conseqenties voor de deviezenreserve en voor de overheidsinkomsten en indirecte effecten op de werkgelegenheid en nog enige andere variabelen. Vanaf het laatste kwartaal van 2012 tot en met 2014/2015 zijn de prijzen van de mijnbouwproducten die voor Suriname van belang zijn systematisch en voortdurend afgenomen. Enkele regeringsautoriteiten hebben in het openbaar verklaard dat er wat hun betreft er sprake was van een onverwachte ontwikkeling. Ondernemers die in deze business opereerden hebben met name voor wat de prijsval van goud betreft bijna unaniem gesteld, dat zij de plotselinge scherpe terugval wel hebben zien aankomen, uit hoofde van hun kennis ervaring en informatievoorziening uit de internationale markten. De verrassing is voor enkele sleutelbeleidsvoerders gekomen omdat de regering geen anticyclisch beleid heeft gevoerd en overigens nog steeds niet voert. Anti-cyclisch begrotingsbeleid houdt in dat de overheid en met name de financieel-economische ministeries en instituten door het beïnvloeden van de effectieve vraag bij hoogconjunctuur een conjunctuurbeweging kan afremmen en bij laagconjunctuur, stimulerende maatregelen kan nemen. Concreet betekent dit dat een groep juristen, economen en econometristen dagelijks de prijs- en volumeontwikkelingen van de voor Suriname relevante prijs- en marktbewegingenproducten moeten monitoren en rapportages moeten plegen. De monitoring en rapportageteams moeten op dag-, week, maand- en kwartaalbasis de financieel-economische beleidsmakers voeden met deze voor onze economie zo belangrijke informatie. Deze informatie zal vervolgens een integraal onderdeel moeten vormen van het toekomstige anticyclisch begrotingsbeleid

Richtlijn no.6
Deze richtlijn heeft betrekking op wat het trendmatig begrotingsbeleid wordt genoemd.Bij trendmatig begrotingsbeleid moet de omvang van de overheidsuitgaven worden afgestemd op de trendmatige veranderingen van het nationaal inkomen. Trendmatig begrotingsbeleid vereist wel dat de informatie over de ontwikkeling van het nationaal inkomen betrouwbaar is en bovendien op maandbasis beschikbaar moet zijn. Voor trendmatig begrotingsbeleid moeten het ABS, het Planbureau en de beide monetaire autoriteiten, intensief sa-menwerken.

Richtlijn no.7
Deze richtlijn heeft betrekking op wat wij noemen het structuurbeleid als onderdeel van het economisch beleid.Dit beleid is uiterst belangrijk voor de inrichting van de economie in de toekomst en de positionering van de KMO’s (kleine en middelgrote ondernemingen), de lokale groterebedrijven die operationeel moeten zijn. Maar ook de positie van de FDI’s (buitenlandse investeerders) moeten voor de toekomst duidelijk zijn. Een belangrijke voorwaarde voor wijs structuurbeleid is basiswetgeving. In dit kader kan onder basiswetgeving worden verstaan: een wet op de ruimtelijke ordening, een integrale milieuwet, een investeringswet en een wet op de jaarrekening. Mijn gedachten bij het structuurbeleid gaan uiteindelijk uit naar het ontwikkelen van een visie voor het jaar 2040 die de transitie van de Surinaamse economie van de huidige grondstoffenleverancier brengt naar een andere economische structuur waar er voornamelijk bewerkte grondstoffen, machines en verbruiksgoederen, of delen van gebruiksgoederen worden geproduceerd voor de export. In de transitie moeten de KMO’s zoveel mogelijk als toeleveringsbedrijven van stuwende FDI’s in de Surinaamse economie moeten optreden. Tegen die tijd (2040) zal het zeker zo zijn dat de staatsbegroting op basis van KPI’s wordt aangestuurd!

Armand Zunder.
jobfactoryarmand@gmail.com

  1. Dit zijn betalingen die door de overheid worden gedaan waarvoor de ontvanger geen tegenprestatie hoeft te leveren. Voorbeelden zijn uitkeringen aan mensen met een beperking en bepaalde incentives aan KMO ondernemingen.
    2. De overheidsconsumptie bestaat uit de materiële overheidsconsumptie en de ambtenarensalarissen. Onder de materiële overheidsconsumptie kan de post gebruik van goederen en diensten worden verstaan.
    3. De bijdrage betreft kinderen van 0-16 jaar en personen van 60 jaar en ouder.
    4. Jammer dat het ministerie van Financiën in de Financiele Nota 2017 het hoofdstuk over de arbeidsmarkt heeft weggelaten. Voor goede informatie over de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt kan ik naar het Jaarplan 2017 van het Planbureau verwijzen.
    5. Koopmans, L. Welling, N. Kam de, F. & Sterk, C. (2005). Overheids Financiën. Wolters-Noordhoff. Groningen/Houten.
    6. De kapitaallasten, te weten de rentelasten en de afschrijvingslasten van de activa vallen volgens deze begrotingsrichtlijn onder de lopende uitgaven.
    7. Financiele Nota 2017:3.
    8. Ter illustratie kan worden gewezen op het Bauxiet Instituut Suriname, dat de sluiting van de aluinaarde plant door de Alcoa/ Suralco totaal niet heeft zien aankomen.